当前以及未来一段时期，“需求不足”是经济增长的主要约束条件，“全方位扩大国内需求”是当前宏观经济政策的重要组成部分，旨在通过全面促进消费和投资需求，实现稳增长、稳就业，进而稳定经济运行预期、稳定经济发展信心。

　　2024年12月，中央经济工作会议指出，2025年要抓好“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”等九项重点任务。这是中央对经济形势作出科学判断并确立的政策取向和统一行动方向。其目标及政策引领方向是，着力实现增长稳、就业稳和物价合理回升，保证足够政策力度，放大政策效应。 

　　本文拟从新发展阶段特点、高质量发展目标、外部环境、现实经济运行状况等方面，阐释“全方位扩大国内需求”的政策背景以及实施这一政策的必要性。 

　　一、充分认识“全方位扩大国内需求”的政策背景 

　　“全方位扩大国内需求”政策的提出，有其各方面的现实背景。可以从以下几个角度来认识。 

　　一是从新发展阶段主要矛盾的角度来认识“全方位扩大国内需求”的政策背景。在新发展阶段，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾体现了人民群众对于更高质量、更多样化生活的追求与现实发展之间的差距。针对于此，中共二十大报告提出，“我们要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，……，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。……健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用”。中共二十届三中全会提出，“加快培育完整内需体系，建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制，……，形成市场主导的有效投资内生增长机制。完善扩大消费长效机制，减少限制性措施，合理增加公共消费，积极推进首发经济”。由此可见，着力解决新发展阶段主要矛盾，是“全方位扩大国内需求”的中长期政策背景。 

　　二是从全球经济环境不稳定性、不确定性的角度来认识“全方位扩大国内需求”的政策背景。近年来，全球经济面临诸多不稳定性、不确定性，如地缘政治冲突加剧、逆全球化思潮倾向加深、贸易紧张局势升级等，导致国际经贸正常秩序受到严重冲击；全球经济增速放缓、新增长点尚未有效形成，部分国家推行单边主义、保护主义政策，国际经贸摩擦加剧。特别是美国遏制中国崛起的战略博弈加剧，其他一些发达国家跟随美国行动，设置各种贸易壁垒限制中国商品进口；加之各国在新冠疫情后为创造更多就业机会而出台促进产业回流的政策，增加了全球经济前景的不稳定性、不确定性，导致我国出口承压明显，净出口对GDP增长的贡献在低位徘徊。在这种背景下，中国经济发展必须寻找新的着力方向，通过“全方位扩大国内需求”，以应对外部环境变化带来的不利影响，减少整个经济对外部市场的依赖性，降低外部风险对中国经济的影响，增强中国经济的韧性和可持续性。 

　　三是从当前经济运行状况的角度来看，“需求不足”是其核心问题，是“全方位扩大国内需求”的现实背景。中央经济工作会议指出，“当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多”。从现实发展状况来看，据国家统计局初步核算，2024年国内生产总值比上年增长5.0%。2024年度主要经济指标从各方面反映出“需求不足”的状态；从消费来看，全年社会消费品零售总额比上年增长3.5%，商品零售额增长3.2%，表明新兴产业、新兴领域的消费需求增长不足以弥补商品消费需求不振的影响；从投资来看，全年全国固定资产投资比上年增长3.2%（其中房地产开发投资下降10.6%）。第一产业投资增长2.6%，第二产业投资增长12.0%，第三产业投资下降1.1%，民间投资下降0.1%，表明新兴产业、新兴领域的投资增长，不足以弥补房地产业投资下降带来的影响，政策性投资的增长不足以弥补民间投资不振的影响；从外贸来看，全年货物进出口总额比上年增长5.0%（其中，出口增长7.1%），表明出口虽然有所增长，但这只是在新冠疫情后较大幅度下降后的缓慢修复；从价格水平来看，全年居民消费价格（CPI）比上年上涨0.2%，全年工业生产者出厂价格和购进价格比上年均下降2.2%，表明工业产业特别是传统产业“低需求、低价格、低效益”的特征影响相关产业的良性运行与发展动力；从居民收入水平和消费结构来看，全年全国居民人均可支配收入比上年名义增长5.3%，扣除价格因素实际增长5.1%（其中，城镇居民人均可支配收入比上年名义增长4.6%，扣除价格因素实际增长4.4%），全国居民人均食品烟酒消费支出占人均消费支出的比重（恩格尔系数）为29.8%，与上年持平，表明居民可支配收入增长存在难度，消费结构没有明显改善；从就业来看，全年全国城镇调查失业率平均值为5.1%，表明就业状况反映了宏观经济运行的景气状况，也反映了居民收入增长的难点，这是影响消费需求增长的关键因素。 

　　由此可见，“全方位扩大国内需求”作为2025年经济工作重点任务，“着力提振内需特别是居民消费需求”作为其关键环节，是针对当前国民经济运行中“需求不足”这一突出症结而提出。 

　　二、“全方位扩大国内需求”的理论与实践内涵 

　　“全方位扩大国内需求”作为当前我国经济政策的重要方向，有着其重要的理论内涵与现实内涵。从经济学理论角度来看，需求是决定经济增长的关键因素；总需求对于宏观经济运行极为重要，总需求的变动会影响就业、产出和价格水平；市场并不总是有效的，在总需求不足的情形下，需要政府采取积极的财政政策和货币政策来刺激经济，增加总需求，以实现充分就业和经济增长。因此，理论认为，通过扩大需求，可以刺激生产、增加就业、改善经济景气状况。从现实角度来看，当前以及未来一段时期，“需求不足”是经济增长的主要约束条件，“全方位扩大国内需求”是当前宏观经济政策的重要组成部分，旨在通过全面促进消费和投资需求，实现稳增长、稳就业，进而稳定经济运行预期、稳定经济发展信心。 

　　“全方位扩大国内需求”的内涵，可以概括为以下几个方面：在国民经济系统和运行的全过程及其各个环节，一要针对宏观经济和微观经济“需求不足”这一核心问题，最大可能地挖掘需求增长的潜力，培育和强化各个市场主体、各方面群体的需求潜能；二要最大可能地发挥各种需求增长对稳增长、稳就业、价格水平合理回升的增长效应；三要通过扩大需求，起到促进消费升级、产业转型升级、宏观经济景气回升、微观经济效益提升的催化作用；四要充分发挥积极的财政政策和适度宽松的货币政策的作用，既发挥财政金融政策对短期经济增长的引领作用，又为中长期企业层面、产业层面、市场层面、城乡层面、区域层面、社会层面的高质量发展奠定良好的基础。 

　　从上述内涵来认识，“全方位扩大国内需求”的主要目标和方向是：激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环；推动消费从低景气状态恢复转向持续扩大，稳定和扩大传统消费（如加力扩围实施新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新），培育壮大新型消费（如数字消费、智能消费、绿色消费、健康消费、文娱体育、首发经济、冰雪经济、银发经济等）；着力增加就业岗位、促进城乡居民增加收入，稳定并持续扩大中等收入群体（如推动中低收入群体增收减负），提高社会保障水平（如适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准），以解决消费需求增长的后顾之忧；发挥政府投资的带动放大效应（如更大力度支持国家重大战略实施项目、重点领域安全能力建设项目、及早谋划“十五五”重大项目），促进社会资本参与利长远的产业设备更新、城市更新、基建及新基建。 

　　三、多角度认识“全方位扩大国内需求”的必要性 

　　“全方位扩大国内需求”，对于当前阶段稳增长、稳就业、稳预期、稳信心，有着不可替代的重要作用；同时，对于未来阶段消费升级、产业创新转型升级、新经济增长点的形成也将起到先导性和基础性的作用。可以从以下角度来认识“全方位扩大国内需求”的必要性。 

　　一是从“高质量发展”的内在要求来认识。“高质量发展”的一个重要表征就是全要素生产率的全面提升。从经济学理论角度来看，如果宏观经济、微观经济运行较长时期处于“需求不足”的低迷景气状态，那么，国民经济系统必然处于生产能力非充分发挥作用（企业订单不足、库存积压、产能过剩）、生产要素非充分利用、劳动力非充分雇佣的状态下运行，无论是宏观经济效率、还是微观经济效益都必然处于较低水平。在“需求不足”的状态下，全要素生产率的提升目标难以实现，企业收益及利润低下必然制约创新发展的动力，“高质量发展”也就无从推进。 

　　二是从“新发展阶段”的内在进程来认识。我国已经从中等收入发展水平走向中高收入发展水平的发展阶段。“新发展阶段”的一个重要进程就是有效跨越“中等收入陷阱”。如果经济较长时期处于因“需求不足”而导致的“低增长、低就业、低价格水平”的运行状态，必然影响全体居民可支配收入的增长、特别是有能力有意愿用于消费的可支配收入的增长。而受影响最直接、受影响最大的就是中低收入群体、需求收入弹性大产业部门的就业群体、欠发达地区居民以及缺乏稳定就业和稳定收入来源的农村居民。这将扩大收入分配差距和生活水平差距，对社会稳定带来不利影响。如果不能有效改进“需求不足”问题，势必影响跨越“中等收入陷阱”的进程。与此同时，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”难以有效解决，共享发展成果的目标也难以实现。 

　　三是从“新发展格局”的国内大循环角度来认识。“双循环”是指，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进。其中，国内大循环是指生产、分配、流通、消费等环节在国内市场进行，而国际循环则是指通过国际贸易、投资等方式与国外市场形成互动。“双循环”格局的提出，旨在应对全球经济环境的变化和中国经济发展的新阶段，推动中国经济的高质量发展。如果不能有效突破“需求不足”问题，国内大循环也就只能在低水平徘徊。所以，必须通过“全方位扩大国内需求”，促进国内大循环的主体性作用；通过扩大内需，特别是消费需求，激发国内市场的活力；通过扩大内需，更有效地促进国内统一大市场的推进，降低市场分割和区域壁垒；通过扩大内需，提升国内市场的竞争力和创新能力，为经济发展提供持久动力，进而推动对外经贸的高质量发展；通过提升国内市场的吸引力和竞争力，吸引更多的国际资源和要素流入中国，推动中国经济与全球经济的深度融合。 

　　四是从市场机制的有效性角度来认识。中央经济工作会议提出“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”。这一问题与“需求不足”有着密切的关联。“内卷”，是对一种过度竞争现象的描述，即面对有限的市场需求，众多参与者为获取更多份额而展开过当的、同质化的、零和的竞争，结果导致每一参与者都付出了巨大努力和成本，而得到的回报却远低于预期。当前，“内卷”现象在部分行业、部分领域不同程度地存在，并且影响到了发展成效、发展质量，既影响了全体市场主体的发展信心，也影响了全社会的发展获得感，导致市场机制扭曲、市场秩序破坏、市场预期和市场信心循环劣化；导致产能过剩、低水平重复建设、结构同质化等现象的回潮；使得新兴产业尚未发展成熟，就面临着同质化的价格竞争，利润空间被压缩；“内卷式”竞争的影响，也会外溢到国际经贸领域，影响我国企业国际竞争力提升和外经贸高质量发展。由此可见，实施“全方位扩大国内需求”，着力增加发展资源、增加发展机会，消解竞争主体的压力和焦虑，是综合整治“内卷式”竞争的必要前提。 

　　四、应防范“全方位扩大国内需求”过程中可能出现的不当倾向 

　　在“全方位扩大国内需求”的过程中，为确保这一战略的有效实施，确保其有效性、效率性、协同性和可持续性，必须预先防范若干可能出现的不当倾向。 

　　一是从宏观经济学理论角度来看，社会公众对于未来经济发展走势的“信心”，对于宏观经济运行有着关键性的影响。所以，“全方位扩大国内需求”的根本目的，是要提升众多市场主体（包括消费主体、投资主体）对于经济形势的预期并提振其向好的信心，而不是经济指标的简单“达标”。要使得所有市场主体对于经济向好有切实的“体感”和“获得感”，将之转化为“信心”，进而转化为切实的消费行动和投资行动。 

　　二是“全方位扩大国内需求”，不能面面俱到、无所侧重，既要关切当下增长、更要着眼未来发展，要将当前经济运行的难点以及未来发展中的关键因素作为着力重点。要将政策重点作用于就业与可支配收入的增长，特别是中低收入阶层、农村居民、收入来源不稳定阶层的就业与收入增长；作用于人口老龄化、生育少子化的相关领域；作用于提高保障水平以提高消费支出意愿的相关方向；作用于促进消费升级、产业升级、创新发展以及产业绿色化、智能化、数字化的相关领域；作用于政府投资能够有效撬动且有利于长远发展的领域。 

　　三是在“全方位扩大国内需求”的过程中，不宜过度依赖某一类政策工具，如财政刺激政策。单一政策工具往往难以全面覆盖和有效应对复杂关联的经济环境。因此，应采取多元化的政策措施，包括财政、货币、产业、投资、消费等多方面的政策协同，形成政策同向合力。各部门的政策制定应强调协同性，确保各项政策在促进经济增长的同时，不损害民生福祉、社会公平、绿色发展等其他重要目标。如在制定财政政策时，应充分考虑其对就业、收入分配和社会稳定的影响；在制定货币政策时，应关注其对实体经济和金融市场的影响。通过政策协同，可以避免单一政策过度追求短期增长指标而带来的负面影响。 

　　四是在“全方位扩大国内需求”的过程中，应防范盲目追求短期经济增长的倾向。如果过度关注短期增长指标，可能会忽视经济发展的质量和可持续性，导致经济结构失衡。因此，出台实施“全方位扩大国内需求”相关政策，特别是扩大投资的过程中，必须以能否为中长期发展战略奠定有效基础作为重要考量，确保全方位扩大国内需求的政策与中长期发展战略方向与目标保持一致，避免短期行为贻患中长期发展。 

　　作者简介：钟茂初，南开大学经济研究所教授，民革中央委员、经济委员会委员。